Академия Тринитаризма -- Институт Законодательства -- Исследования -- Соловьев С Г --

АКАДЕМИЯ ТРИНИТАРИЗМА

Соловьев С.Г.
К вопросу о несанкционированном законотворчестве муниципальных образований

Для обеспечения реального функционирования местного самоуправления как публично-правового института, претендующего на относительную независимость от системы государственной власти, в настоящее время становится очевидным, что система местного самоуправления прежде всего нуждается в наличии стабильных источников финансирования.

Любое муниципальное образование должно иметь возможность четко прогнозировать структуру и количественные значения доходных источников местного бюджета. Администрация и население муниципального образования должны быть уверенными, что эти параметры не могут быть произвольно пересмотрены и будут стабильны на протяжении достаточно длительного периода времени. Только при решении этого вопроса органы муниципальной власти смогут обоснованно и ответственно строить стратегию развития соответствующего муниципального образования.

В настоящее время многие ученые и практики приходят к выводу, что реформирование всей системы местной жизни на принципах самоуправления с необходимостью предполагает наличие у местных органов власти стабильных источников финансирования, коими в первую очередь являются местные налоги.

Напомним, тот факт, что местные налоги, как средство пополнения местного бюджета, известны с древности: в провинциях и колониях Древнего Рима помимо общегосударственных налогов вводились и коммунальные (местные) налоги. Основное отличие местных налогов от государственных в том, что они характеризуются множественностью и регрессивностью, а их ставки, как правило, не зависят от дохода налогоплательщика.

Исходя из анализа зарубежного опыта организации финансовой системы местного самоуправления, местные налоги следует классифицировать по трем крупным группам.

Налоги на собственность (имущество, земля) физических и юридических лиц, которые вводятся местными органами управления и взимаются только на данной территории.
Налоги, взимаемые в качестве платы за услуги, предоставляемые на данной территории.
Налоги, вызванные особенностями политики, проводимой органами местной власти: экология и подобные им, не имеющие фискального значения.

Рассматривая исторический аспект правового регулирования местных налогов в Российской Федерации следует напомнить то обстоятельство, что еще в 1992 году в соответствии с ч.2 ст.18 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» было установлено правило в соответствии с которым органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей¹

Вроде бы все ясно и просто, однако, применение данной нормы имеет достаточно большую и сложную предысторию, которая состоит в следующем. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году»²

, и п.4. ч.3 ст.15 Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»³

представительным органам местного самоуправления было предоставлено право на самостоятельное установление местных налогов и сборов. Естественно, многие муниципальные образования поспешили воспользоваться приведенным положением, вводя новые местные налоги, не учитывая при этом тот факт, что самостоятельность местного самоуправления строго ограничена пределами делегированных ему полномочий, поэтому нельзя говорить об абсолютной самостоятельности органов муниципальной власти в вопросе, связанном с установлением местных налогов и сборов, так как общие начала налогового законодательства устанавливаются органами государственной власти.

В настоящее время, проанализировав накопленный опыт в данном вопросе, можно сделать вывод о том, что если местным органам власти предоставить неограниченное право устанавливать местные налоги и сборы, исходя исключительно из принципа «экономической целесообразности», то нет уверенности в том, что это не повлечет усиления «налогового пресса» на предпринимательские структуры и предоставления льгот при налоговом нормотворчестве по субъективным факторам. Все это может вызвать благоприятную ситуацию для социального взрыва в муниципальном образовании. Самостоятельность местных органов власти в установлении налогов и сборов должна предполагать жесткий контроль со стороны центральных органов за расходами местных бюджетов и зависит от политических и экономических приоритетов.

Опыт показывает, что самостоятельность муниципальных образований в налоговом пространстве середины 90-х годов привела к тому, что органы муниципальной власти, пользуясь правом бесконтрольного введения местных налогов и сборов, в 70 регионах вводили в 1995-1996 годах дополнительные налоги и сборы. Например в 1995 году дополнительные налоги взимались в 66 регионах России, в 1996 году уже в 75 регионах⁴

. Перечень дополнительных налогов на 1996 год составил более 100.

Следует отметить, что в вопросе установления новых местных налогов муниципальные органы проявляли большую активность и изобретательность. Проанализировав местное законодательство в Российской Федерации за указанный период, среди введенных местных налогов хочется особо выделить следующие: налог на содержание излишнего поголовья дойных коров (Башкирия), налог за использование иностранных алфавитов в названиях предприятий (Курская, Липецкая и Орловская области), налог за освещение фасадов зданий (Московская область), налог за проезд по автодорожному мосту (Саратовская область), налог за въезд иногородних транспортных средств (Новосибирск, Оренбург), налог на проведение торжественных свадебных обрядов (Волгоградская область), налог на захоронение (Курская область), а также налоги на прогон скота, на соль, на футбольную команду и др.

Естественно, такое неконтролируемое законотворчество местных законодателей является недопустимым, вероятно, поэтому и был отменен Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году», предоставивший органам местного самоуправления право устанавливать на территории муниципального образования местные налоги и сборы не предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации с условием, что уплата этих налогов будет производится юридическими лицами после перечисления средств в счет налога на прибыль⁵

Однако, несмотря на то, что отмеченная практика показала нецелесообразность введения многих местных налогов, так как они значительно усложняют налоговую систему, снижают эффективность контроля за их полнотой и своевременностью уплаты, приводят к двойному налогообложению, ущемляют интересы налогоплательщиков, местные и региональные органы власти активно противодействовали их отмене.

К примеру, в отдельных регионах Российской Федерации органы власти ссылаясь на права, предоставленные им Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также рекомендательный характер второй части пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 18.08.96 N 1214, сочли возможным не отменять дополнительные местные налоги и сборы. Такие факты имели место в Московской, Новосибирской, Оренбургской областях, республиках Карелия, Мордовия, Хабаровском крае⁶

В результате разрешение данного вопроса было вынесено на рассмотрение Конституционного суда Российской Федерации. По запросу Конституционного Суда Республики Коми, администрации Иркутской области, Алтайского краевого Законодательного Собрания, Законодательного Собрания Владимирской и Волгоградской областной Думы, Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 21.03.97 г.⁷

подтвердил конституционность положения абзаца второго пункта 2 статьи 18 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в соответствии с которым органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей.

Рассматривая современную правовую ситуацию в данном вопросе, отметим, что в настоящее время в ч.5 ст.12 Налогового Кодекса закреплено правило о том, что не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные Налоговым Кодексом. В ч.4 этой же статьи Налогового Кодекса четко определено, что устанавливая местный налог, представительные органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно определять в местных нормативных правовых актах только следующие элементы налогообложения: налоговые льготы; налоговую ставку в пределах, установленных Налоговым кодексом; порядок и сроки уплаты налога; форму отчетности по данному местному налогу. Иные же элементы налогообложения должны устанавливаются в Налоговом Кодексе Российской Федерации.

Вполне обоснованно, для исключения злоупотреблений органов муниципальной власти, возникающих при установлении местных налогов и сборов, законодатель также ввел в ст. 16 Налогового Кодекса требование об обязательном предоставлении информации об установлении местных налогов в органы государственной власти. Информация об установлении региональных и местных налогов или сборов должна направляться органами местного самоуправления в Государственную налоговую службу Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, а также в соответствующие региональные налоговые органы и финансовые органы. Причем, сведения о действующих местных налогах или сборах и об их основных положениях не реже одного раза в год должны публиковаться соответствующими региональными налоговыми органами.

В настоящее время, устанавливая местный налог, орган муниципальной власти в соответствующем нормативном акте должен четко определить объект налогообложения (экономическое основание, имеющее стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога), налоговую базу (стоимостная, физическая или иная характеристика объекта налогообложения), налоговый период (календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате), налоговую ставку (величина налоговых начислений на единицу измерения налоговой базы), порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

В необходимых случаях, при установлении налога, в нормативном правовом акте могут быть предусмотрены налоговые льготы (предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере) и основания для их использования налогоплательщиком. Следует признать обоснованным введенное правило о том, что если в нормативном акте о введении местного налога четко не определены указанные основные его составляющие, то такой налог считается не установленным.

В заключение, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в системе правового регулирования законотворчества муниципальных образований по вопросу установления местных налогов и сборов сделан ощутимый шаг к установлению достаточных правовых препятствий для несанкционированного законотворчества муниципалитетов.

Соловьев Сергей Геннадьевич,
заведующий кафедрой
Конституционного,
гражданского и муниципального права
дисциплин Южно-Уральского
государственного университета,
кандидат юридических наук

Примечания

Абзац дополнительно включен Законом Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России» от 16 июля 1992 года N 3317-1.
Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».
Закон Российской Федерации от 28.08.95 N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями на 17 марта 1997 года).
См.: Кошкин В. Н. О дополнительных налогах и сборах, вводимых органами власти субъектов РФ и местного самоуправления // Налоговый вестник, 1997, № 3, с. 34.
Отмеченный Указ Президента Российской Федерации утратил силу в части п. 7 в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.08.96 N 1214 «О признании утратившим силу пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года N 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году».
На подобные факты указывается в Письме Государственной налоговой службы Российской Федерации от 21.08.97 N БЕ-6-01/607 «Об усилении работы налоговых органов по контролю за налогами и сборами, вводимыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.03.97 г. N 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Соловьев С.Г. // «Академия Тринитаризма», М., Эл № 77-6567, публ.10606, 08.08.2003

[Обсуждение на форуме «Институт Законодательства»]